Depuis plusieurs années, les municipalités investissent massivement pour renouveler leurs infrastructures d’eau vieillissantes. Pendant ce temps, les routes, les trottoirs, les pistes cyclables, l’éclairage et la signalisation continuent eux aussi de vieillir, souvent sans bénéficier du même niveau de planification. Alors que le Plan de gestion des actifs en eau (PGA-Eau) a permis de structurer la gestion des réseaux souterrains, il devient maintenant essentiel d’adopter une approche similaire pour les infrastructures de transport. C’est dans cette perspective que s’inscrit le développement du PGA-Transport.
En effet, beaucoup d’efforts ont été déployés afin de mettre en place les bases de la gestion des actifs à l’aide des outils développés initialement par l’Institut de gestion d’actifs (Institute of Asset Management, IAM), la Stratégie nationale de gestion des actifs (National Asset Management Strategy, NAMS, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) et le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation du Québec (MAMH). Les réseaux d’eau figurent généralement parmi les catégories d’actifs les mieux documentées au sein des municipalités. Il est donc tout à fait logique qu’ils aient servi de porte d’entrée à l’implantation des premiers plans de gestion des actifs. Les actifs routiers n’en demeurent pas moins confrontés aux mêmes défis. Cette situation, combinée à une préoccupation croissante concernant l’état des infrastructures de transport actif (trottoirs, voies cyclables), il apparait aujourd’hui opportun de tirer profit des acquis du PGA-Eau pour développer ce que nous appellerons le PGA-Transport.
L’expérience acquise lors de la réalisation de plusieurs PGA-Transport auprès de municipalités québécoises permet déjà de dégager certains constats, de proposer quelques raccourcis et d’identifier les principaux défis de mise en œuvre.
Portrait des actifs
Les infrastructures de transport, contrairement aux infrastructures souterraines, sont de surface. Elles sont donc visibles et accessibles, ce qui facilite grandement leur inventaire et l’évaluation de leur état. D’ailleurs, des études préalables (Plan d’intervention du MAMH, Plan d’intervention en infrastructures routières locales (PIIRL) du ministère des Transports et de la Mobilité durable du Québec (MTMD) via les municipalités régionales de comté (MRC), conversion aux diodes électroluminescentes (DEL) de l’éclairage de rue et de certains types de signalisation) ont souvent enrichi les bases de données municipales d’informations diversifiées pour les surfaces de voies de circulation comme les rues et les rangs. Les lacunes se situent davantage du côté des trottoirs, des voies cyclables, des feux de circulation et des panneaux de signalisation, pour lesquels les inventaires sont souvent incomplets ou inexistants. L’avantage demeure tout de même l’accessibilité de ces actifs de surface. Une simple visite sur le terrain, réalisée à l’aide d’une application mobile de géomatique, permet généralement de répertorier ces actifs et de porter une première appréciation sur leur état.
Évidemment, pour les parcs d’actifs plus étendus et volumineux, le passage d’un véhicule multifonctions permettra de recueillir d’un même coup tous ces actifs en obtenant une image pour une consultation ultérieure.
La clé du succès réside dans la mise en place d’un dictionnaire de données rigoureux décrivant de façon uniforme les caractéristiques à inventorier pour chaque catégorie d’actifs. Dans certains cas, des organismes (Centre d’expertise et de recherche en infrastructures urbaines (CERIU), MTMD, MAMH) ont déjà fait une bonne partie du travail, ce qui rend la tâche plus facile. Le portrait des actifs ne se construit évidemment pas en quelques jours. Toutefois, les études existantes, combinées à des relevés relativement simples à réaliser, offrent une base solide pour constituer une fondation de données fiable. Comme dans tout exercice de gestion des actifs, cette fondation de données constitue le socle sur lequel reposent les analyses et les décisions des étapes subséquentes.
Niveaux de services et gestion des risques
C’est à cette étape que débute le véritable exercice d’arbitrage. À l’instar des actifs en eau, où la majorité des règles de niveaux de service étaient dictées, voire normées, et où le consensus était beaucoup plus facile et rapide, la réflexion entourant les niveaux de priorité et l’identification des secteurs à risque demeure fortement influencée par le jugement des personnes intervenant autour de la table du comité de gestion des actifs (CGA) et peut donner lieu à des opinions divergentes. En effet, il est relativement simple d’établir la priorité entre une conduite alimentant un hôpital et une autre desservant quelques résidences en milieu rural. Alors qu’une rue locale dans un quartier ou une rue collectrice dans un rang laisse plus de place à l’interprétation.
Cette part de subjectivité ne signifie toutefois pas que les décisions doivent être prises à l’instinct. C’est précisément là que l’analyse de risques prend toute son importance en fournissant un cadre structuré pour comparer des actifs dont les impacts et les usages diffèrent. La gestion des actifs ne vise pas uniquement à planifier des interventions techniques, elle constitue également un puissant outil de gestion des risques, permettant de prioriser et justifier les investissements en fonction des conséquences qu’entrainerait une défaillance d’un actif.
Les risques prennent plusieurs formes. Dans la majorité des municipalités accompagnées, il a été observé qu’un trottoir dégradé peut accroitre les risques de chute et engager la responsabilité de la Municipalité. Une panne d’éclairage peut affecter le sentiment de sécurité des citoyen·ne·s et réduire la visibilité pour tous les usager·ère·s de la route. Il est important de noter que plusieurs facteurs peuvent être considérés dans l’analyse et ceux-ci diffèrent d’une municipalité à une autre. Toutefois, basé sur l’expérience, il est préférable de commencer avec un modèle simple, fondé sur quelques critères bien compris des instances décisionnelles. Cette approche génère davantage de valeur qu’une multitude d’indicateurs complexes difficiles à maintenir dans le temps.
Figure : Niveau de service
Cet exercice présente également un avantage souvent sous-estimé : il crée un langage commun entre les professionnel·le·s services techniques, l’administration municipale et les élu·e·s. Lorsque les niveaux de service et les risques sont clairement définis, les discussions quittent progressivement le domaine de la perception pour s’appuyer davantage sur des critères objectifs. Les arbitrages budgétaires demeurent nécessaires, mais ils sont réalisés à partir d’informations mieux structurées et plus transparentes.
Couts du cycle de vie
S’il existe un constat qui revient systématiquement lors de l’élaboration d’un PGA-Transport, c’est bien celui-ci : les municipalités connaissent relativement bien les couts de reconstruction et de réfection de leurs infrastructures, mais beaucoup moins les couts associés à leur maintien et leur entretien tout au long de leur durée de vie.
Lorsqu’une chaussée arrive à la fin de sa vie utile, le cout de sa reconstruction est facile à quantifier. Les estimations unitaires sont connues et les programmes d’investissement sont bâtis autour de ces montants. Pourtant, la reconstruction ne représente qu’une étape du cycle de vie de l’actif. Entre sa mise en service et sa reconstruction, plusieurs interventions devraient être réalisées afin de préserver son état et de maximiser sa durée de vie utile. Cette réalité s’applique tout autant aux trottoirs, aux voies cyclables, aux systèmes d’éclairage, aux feux de circulation et aux panneaux de signalisation. Un entretien adéquat permet de ralentir la dégradation, de maintenir le niveau de service attendu et, surtout, de reporter dans le temps des investissements majeurs beaucoup plus couteux.
Figure : Scénarios d’investissement
La notion de cout du cycle de vie invite donc les municipalités à changer leur perspective. La question n’est plus uniquement de savoir combien coutera le remplacement d’un actif, mais plutôt combien coutera sa possession pendant toute sa durée de vie. Cette approche englobe les couts d’acquisition, d’exploitation, d’entretien, de réhabilitation et de remplacement.
Cette réflexion est particulièrement pertinente dans le contexte actuel où plusieurs municipalités développent de nouvelles infrastructures de mobilité active. Chaque nouveau kilomètre de piste cyclable, chaque nouveau système d’éclairage ou chaque nouvel équipement de signalisation génère un passif futur d’entretien et de renouvellement. Ces couts futurs doivent être connus et considérés dès la phase de planification afin d’assurer la pérennité financière des investissements réalisés aujourd’hui.
Le PGA-Transport devient alors un outil stratégique permettant non seulement d’identifier les besoins actuels, mais également de mesurer les conséquences financières des décisions prises pour les décennies à venir. Il permet d’établir un équilibre entre les investissements de renouvellement et les activités d’entretien, deux composantes indissociables d’une gestion durable des infrastructures.
Le PGA-Transport comme outils stratégique
Le PGA-Transport ne devrait pas être considéré comme un simple exercice administratif ou comme une déclinaison du PGA-Eau appliquée aux infrastructures de transport. Il constitue plutôt un véritable outil stratégique pour mieux comprendre, prioriser et planifier les investissements liés aux infrastructures de transport.
Les municipalités disposent déjà de plusieurs outils, études et sources de données qui facilitent la réalisation d’un premier portrait de leurs infrastructures. Les principaux défis se situent davantage dans la définition des niveaux de service, l’évaluation des risques et la compréhension des couts réels associés au cycle de vie des actifs et leur répercussion sur la qualité des installations.
Dans un contexte où les besoins de réhabilitation continuent de croitre et où les ressources demeurent limitées, la gestion des actifs devient un outil essentiel pour assurer la pérennité des infrastructures de transport, répondre aux attentes des citoyen·ne·s et maximiser la valeur des investissements publics. Le succès d’un plan de gestion des actifs ne repose pas uniquement sur la qualité des données ou des analyses, mais également sur sa capacité à fournir une vision commune de l’état du patrimoine municipal et des efforts requis pour le maintenir en bon état.
Et s’il fallait retenir un seul message, ce serait probablement celui-ci : reconstruire est parfois nécessaire, mais entretenir et maintenir le sont toujours. Une municipalité qui investit uniquement dans le renouvellement de ses actifs sans consacrer les ressources nécessaires à la planification de leur entretien risque de reproduire indéfiniment le même cycle de dégradation. À l’inverse, une organisation qui comprend et applique les principes du cout du cycle de vie sera mieux outillée pour préserver la valeur de ses infrastructures et offrir des services durables à sa population.