Depuis son entrée en vigueur le 29 décembre 2023, la nouvelle Loi concernant l’expropriation[1] (ci-après, la « Loi ») remplace l’ancienne Loi sur l’expropriation[2]. Elle transforme la façon dont les municipalités planifient et réalisent leurs projets d’infrastructure. Plus qu’une réforme juridique, elle modifie les règles entourant les acquisitions foncières, les délais de réalisation, l’indemnisation des propriétaires et la coordination entre les équipes techniques, d’évaluation et les juristes. Deux ans plus tard, quelles sont les principales incidences de ce nouveau régime pour les responsables de la gestion municipale?
Un régime plus structuré, mais aussi plus exigeant
La nouvelle Loi confirme d’abord que l’expropriation demeure un outil d’acquisition forcée au service de l’utilité publique, mais dans un cadre plus normé. Lorsqu’elle découle d’une décision municipale ou de certains organismes publics désignés, elle ne nécessite pas d’autorisation gouvernementale. Cette exception permet aux municipalités de conserver leur capacité d’agir, mais ne les dispense pas de respecter les nouvelles exigences procédurales.
La réforme impose une discipline accrue dès les premières étapes d’un projet. Avant de signifier l’avis d’expropriation, la partie expropriante doit, selon le cas, déposer au Tribunal administratif du Québec les documents cadastraux, ou un plan de l’immeuble accompagné d’une description technique signés par un arpenteur-géomètre. L’avis doit ensuite préciser notamment l’immeuble visé, le fondement de l’acquisition, les fins de l’expropriation et la date de libération de l’immeuble, en plus d’être accompagné d’une déclaration initiale indiquant minimalement la valeur marchande du droit exproprié. Il doit être inscrit au registre foncier dans les 30 jours de sa signification.
Concrètement, les équipes techniques doivent être intégrées tôt au processus. Les plans doivent être précis, cohérents avec les besoins du projet et suffisamment complets pour éviter des contestations fondées sur une désignation déficiente. Les fins de l’expropriation doivent également être formulées avec précision pour éviter l’ambiguïté, tout en demeurant larges pour couvrir les besoins fonctionnels du projet. Cette exigence contraste avec l’ancien régime, où l’avis d’intention devait certes contenir les informations techniques et stratégiques, mais où les erreurs ou omissions pouvaient généralement être corrigées avec effet rétroactif. La réforme, bien que permettant toujours un mécanisme de correction, exige une préparation technique plus robuste dès le début.
[1] RLRQ c. E-25.
[2] RLRQ c. E-24 (abrogée).
Délais, transfert du droit et prise de possession : une mécanique à surveiller de près
La réforme établit désormais une distinction claire entre les principales étapes du processus d’expropriation : la signification de l’avis d’expropriation (ci-après, la « date de l’expropriation »), la date de libération, l’inscription de l’avis d’expropriation, l’avis de transfert de droit et la prise de possession. Le nouveau régime encadre la gestion de l’instance de façon beaucoup plus détaillée. Cette mécanique est centrale pour les projets municipaux, puisqu’un mauvais arrimage entre le calendrier juridique et le calendrier de chantier peut retarder les travaux ou générer des réclamations. Il est d’ailleurs à noter avant tout qu’une contestation par la partie qui est expropriée ne suspend plus automatiquement la procédure d’expropriation.
L’avis de transfert de droit demeure l’instrument clé par lequel l’autorité qui exproprie, ou pour le compte de qui elle exproprie, devient titulaire du droit exproprié à la date de libération qui y est inscrite. Pour produire ses effets, cet avis doit être inscrit au registre foncier et être accompagné de la preuve de sa signification à l’exproprié·e et de la preuve que l’indemnité provisionnelle initiale lui a été versée ou a été déposée au greffe du tribunal pour son compte. Cette condition crée un lien direct entre l’évaluation initiale, la disponibilité budgétaire et la capacité de procéder au transfert du droit.
L’un des éléments à surveiller au sein de la nouvelle mécanique concerne la date de libération, laquelle ne peut généralement pas être fixée avant certains délais minimaux suivant la date de l’expropriation : six mois lorsque la résidence d’un·e locataire ou de la personne occupant les lieux de bonne foi est affectée, deux mois en cas d’expropriation d’un démembrement du droit de propriété, et quatre mois dans les autres cas. L’écart est marqué avec l’ancien régime, qui prévoyait l’inscription de l’avis de transfert dans un délai minimal de 90 jours suivant l’inscription de l’avis d’expropriation, ou 30 jours pour l’expropriation d’un démembrement, et une date de libération d’au moins 15 jours après l’inscription de l’avis de transfert.
La Loi prévoit aussi une procédure d’urgence permettant à la Cour supérieure d’autoriser le transfert lorsque tout retard entrainerait un préjudice considérable à l’expropriant·e, que les parties dessaisies ne subissent pas de préjudice irrémédiable et que l’indemnité provisionnelle initiale a été versée ou déposée. Cette procédure demeure exceptionnelle, faisant écho à l’importance de documenter les impacts réels d’un retard : risques de sécurité publique, perte de financement, contraintes saisonnières, échéanciers de subvention, fermeture de réseau ou coordination avec d’autres travaux publics.
L’indemnisation : de la « valeur au propriétaire » à un modèle codifié
L’un des changements les plus significatifs de la réforme concerne la détermination de l’indemnité. L’ancienne approche, largement façonnée par la jurisprudence et par le principe d’une réparation complète du préjudice subi par la partie expropriée, est remplacée par un régime plus contextuel. La Loi énumère les approches d’indemnisation possibles : cout d’acquisition du droit exproprié, réaménagement d’un immeuble, déplacement d’une construction, cessation de l’exploitation d’une entreprise, déménagement et théorie de la réinstallation, chacune d’elles définie aux articles 75 à 81 de la Loi.
L’indemnité définitive est par la suite déterminée selon le total de :
- l’indemnité immobilière;
- l’indemnité en réparation des préjudices;
- l’indemnité pour perte de valeur de convenance; et
- l’indemnité pour les troubles, les ennuis et les inconvénients.
En lieu et place du concept de « valeur au propriétaire », lequel vise davantage à atteindre une juste indemnité pour l’exproprié·e, c’est la valeur marchande qui est maintenant retenue, définie de façon détaillée aux articles 85 et 86 de la Loi, afin de déterminer la valeur de l’indemnité immobilière. Il s’agit d’une distinction fondamentale entre le nouveau régime et l’ancien. La Loi précise également ce dont il ne faut pas tenir compte dans ce calcul.
L’usage le meilleur et le plus profitable (« UMEPP ») demeure un concept central pour déterminer l’indemnité. Il doit être physiquement réalisable, permis par les lois et règlements, économiquement viable, probable dans les trois ans suivant l’expropriation, soutenu par une demande sur le marché et constituer l’usage qui confère la valeur la plus élevée. L’état physique du terrain, les contraintes techniques, les services disponibles, la topographie, les accès et les contraintes environnementales peuvent donc devenir des éléments déterminants dans la détermination de l’UMEPP.
La Loi encadre également les préjudices indemnisables, dont la partie expropriée a le fardeau de preuve, contrairement à l’indemnité immobilière qui relève de la partie expropriante. L’indemnité en réparation des préjudices vise les couts réels actualisés des préjudices matériels directement causés par l’expropriation. Certaines pertes sont expressément exclues, dont les dommages causés par les travaux préparatoires ou ceux liés à la réalisation du projet de l’autorité expropriante. Cette distinction est pratique : tous les impacts d’un chantier municipal ne relèvent pas nécessairement de l’indemnité d’expropriation.
Réserves, travaux préparatoires et coordination technique : les nouveaux réflexes à adopter
La Loi consacre un régime spécifique aux travaux préparatoires, c’est-à-dire les inventaires, levés, examens et analyses réalisés sur l’immeuble d’autrui afin de recueillir des données utiles à l’obtention d’une autorisation, à la conception ou à la construction d’un projet municipal. La personne habilitée à exproprier peut les effectuer suivant un préavis d’au moins 10 jours précisant les fins et la nature des travaux projetés. Pour les services techniques municipaux, ce cadre clarifie les pouvoirs d’accès, mais il impose aussi une traçabilité plus rigoureuse des interventions sur les propriétés privées.
Enfin, la réforme introduit également un nouveau cadre concernant la réserve, celle-ci devenant un outil de planification foncière plus balisé : utile pour protéger une emprise future, mais moins souple si elle est utilisée sans stratégie foncière claire. La réserve interdit, pendant sa durée, les constructions, améliorations et additions sur l’immeuble visé, sauf les réparations nécessaires, et elle donne lieu à une indemnité en réparation des préjudices, troubles et inconvénients. Elle est imposée par avis inscrit au registre foncier et demeure en vigueur quatre ans.
En somme, la Loi concernant l’expropriation offre aux municipalités un cadre plus prévisible, mais aussi plus exigeant et technique. L’expropriation ne constitue plus uniquement une démarche juridique parallèle à la réalisation d’un projet municipal : elle s’intègre désormais pleinement à sa planification. Les projets les mieux préparés seront ceux où les besoins d’emprise auront été définis dès le départ, où les plans auront été élaborés avec précision, et où les impacts, les délais et les solutions de rechange auront été analysés en amont. Dans ce nouveau régime, la rigueur technique devient un véritable outil de gestion du risque juridique.